公產房“承租權”能否繼承？
按照以往的政策規定，公產房是國家或集體財產，作為承租人其享有的是“公房居住權”，不能作為私有財產被繼承。根據《繼承法》，遺產是指“公民死亡時遺留的個人合法財產、”，包括其收入、房屋、儲蓄、生活用品和生產資料等等。公產房承租權是對他人的房屋以居住為目的而加以使用的權利，不能隨意的讓渡和繼承。而同時公有住房使用權的取得是基于計劃經濟時代職工低收入的特殊狀況而享受的“高福利”，如果任意將公有住房列入遺產繼承，勢必造成國有資產流失。
然而隨著市場化的不斷發展，公有住房的承租權也產生了越來越多的經濟價值，在政策上日趨“私有化”。例如，《天津市公有住房變更承租人管理辦法》第5條規定：“公有住房承租人死亡或者戶籍遷出本市的，承租人的配偶、子女、父母等親屬，可以申請辦理變更承租人過戶手續。”這一規定確定的有權繼續承租人的范圍與法定繼承第一順位繼承人的范圍完全一致。《天津市公有住房變更承租人管理辦法》第7條又規定，“公有住房承租人死亡后沒有符合第五條規定過戶條件人員的，承租人的兄弟姐妹可以在本市主要報紙刊登公告，公告三個月期滿無異議的，可以申請過戶。”第9條規定：“承租人死亡的，其配偶、子女、父母以外同戶籍的其他親屬，出具經公證的符合過戶條件人員放棄承租權、同意過戶給其他親屬的協議書，也可以申請過戶。符合過戶條件的人員僅有一人的，可以出具經公證的過戶聲明。”這兩個條文規定將繼續承租人的范圍擴展至原承租人的兄弟姐妹及外同戶籍的其他親屬，而兄弟姐妹正是法定繼承中第二順位繼承人之一。《天津市公有住房變更承租人管理辦法》第6條規定：“公有住房承租人死亡的，新的承租人通過以下方式確定：（一）公有住房承租人生前可以指定其配偶、子女、父母或者其他同戶籍親屬在其死亡后繼續承租公有住房；（二）公有住房承租人生前未指定承租人的，其配偶、子女、父母可以申請過戶。承租人子女已故的，已故子女的子女可以申請過戶。”這條規定實際上承認了公產房承租權可以通過遺囑來繼承，并在事實上承認了代位繼承。可以說，天津市的規定在公產房承租權的保護上已趨近于對私產房。此外，有的法院在司法政策中直接承認了公產房承租權的可繼承性。例如，沈陽市中級人民法院《關于審理房地產案件若干問題的處理意見（之二）》規定：“根據公有住房使用權的性質，可以作為遺產進行繼承。無論是基于單位分配而獲得的公房使用權還是通過市場交易而取得的使用權，均應允許對其所體現的財產權益繼承。在發生繼承爭議時可參照《最高法院關于適用中華人民共和國婚姻法若干問題的解釋（二）》第二十條的規定精神處理。即：各繼承人就作為遺產的使用權房屋的價值及歸屬達成協議，按協議處理；無法達成協議的，人民法院可按以下情形分別處理：1、各方均主張作為承租代表人承租房屋的并且同意競價取得的，應當準許；2、一方主張房屋使用權的，就價值不能達成一致的，可由評估機構按市場價格對房屋使用權作出評估，取得房屋使用權的一方應按繼承份額給予另一方相應的補償；3、雙方均不主張房屋使用權的，根據當事人的申請拍賣房屋，就所得價款進行分割。”
大部分地區對公產房承租權的保護尚未達到這一高度，但對繼續承租人的范圍仍是比較寬松。例如，《上海市房屋租賃條例》第41條規定：“房屋租賃期間租賃當事人死亡或者依法變更、終止的，租賃關系按照下列規定處理：（一）出租人死亡或者依法終止的，由房屋所有權的繼承人或者繼受人繼續履行租賃合同。（二）居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以繼續履行租賃合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在該承租房屋處有本市常住戶口的，可以繼續履行租賃合同；其生前的共同居住人在該承租房屋處無本市常住戶口或者其生前無共同居住人的，其生前有本市常住戶口的配偶和直系親屬可以繼續履行租賃合同。（三）非居住房屋承租人死亡或者依法終止的，租賃合同依法變更或者終止。（四）租賃當事人依法分立、合并的，由變更后的當事人繼續履行租賃合同。前款第（二）項規定中可以繼續履行租賃合同者有多人的，應當協商確定承租人。協商一致的，出租人應當變更承租人；協商不一致的，由出租人在可以繼續履行租賃合同者中確定承租人。租賃關系變更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住權。”《上海市房地資源局關于貫徹實施《上海市房屋租賃條例》的意見（二）》對“公有居住房屋承租戶名的變更”作了進一步規定：“《上海市房屋租賃條例》中所稱公有居住房屋的“共同居住人”是指公有居住房屋的承租人死亡或者變更租賃關系時，在該承租房屋處實際居住生活一年以上（特殊情況除外）而且本市無其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人，結婚、出生可以不受上述條件的限制。……承租人死亡的，其生前在本處有本市常住戶口的共同居住人協商一致，要求變更承租戶名的，出租人應予同意。協商不一致的，出租人應當按照上款規定書面確定承租人。承租人死亡，其生前在本處無本市常住戶口的共同居住人的，其生前具有本市常住戶口的配偶和直系親屬協商一致，要求變更租賃戶名的，出租人應予同意。協商不一致的，出租人應當按照下列順序書面確定承租人：（一）原承租人的配偶；（二）原承租人的子女（按他處住房情況）；（三）原承租人的父母；（四）原承租人的其他直系親屬（按他處住房情況）。”
這些規定雖然體現了各地在否定公有住房承租權作為遺產上面的動搖，但也應當看到，規定公有住房使用權過戶只能由一人申請過戶，符合過戶條件的家庭成員有兩人以上（含兩人）的，應當達成一致意見后方申請過戶，這也反映出了其對是否適用《繼承法》等法規時的猶豫與困惑。至少，現在我國在立法上還沒有確定公產房承租權的私有屬性，我們也期待公產房承租權作為“物權客體”被立法所承認。
司法實踐中，在公產房承租人死亡后因為家庭成員之間無法達成一致意見而成訟較為普遍。對于原承租人死亡后公產房變更承租人過程中家庭成員之間存在承租權糾紛的民事案件，各法院的處理方式差別較大：有的法院認為，此類案件應為行政訴訟受案范圍，不予受理；有的法院給予立案，但在案件審理過程中對于不能經過調解達成一致意見的，駁回原告起訴；少數法院對此類案件依照繼承法的相關規則進行處理。
應當說，對于此類案件，目前大部分法院的處理方式是作為行政案件立案受理，而駁回民事案件的起訴。部分地區的司法政策也持同樣立場。
例如，北京市高級人民法院《關于因直管公房租賃引發糾紛的受理問題的意見》規定，對于“直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人對政府公房管理部門或直管公房經營管理單位依職權變更直管公房承租人不服提起的訴訟”，“由于涉及政府公房管理部門或直管公房經營管理單位依據其房管職權審查當事人承租資格問題，具有行政管理性質，雙方法律地位不平等，應作為行政案件立案受理”。
又如，天津市高級人民法院《關于因直管公產房屋租賃產生爭議案件受理問題的審判委員會紀要》規定，“當事人之間因變更直管公產房屋承租人發生爭議提起民事訴訟的，不屬于民事案件受案范圍，人民法院應當告知其向相應的負責管理直管公產房屋的行政機關或授權的經營管理單位申請變更。”“對房屋管理機關依職權變更直管公產房屋承租人不服的；申請變更直管公產房屋承租人，房屋管理機關拒絕履行或者不予答復的；人民法院認為應當受理的其他因直管公產房屋租賃產生爭議的行政訴訟”，應作為行政訴訟案件受理。
承租人死亡后，符合申請住房租賃過戶的家庭成員無法達成協議的，司法實踐亦有按繼承規則處理的判例，比較有代表性的是王淑姮訴張潔、第三人天津市宗教房產公司房屋租賃合同糾紛案。該案系再審案件。該案生效裁判認為：“關于上訴人認為再審判決違背了公產房不屬于遺產范圍、不可以繼承的法律規定，要求自己承租訴爭房。訴爭房雖系宗教產公房，但該房屋允許上市置換交易，可直接變現為金錢，具有財產價值，對于該公產房屋所體現的財產權益應比照私有財產的規則進行處理。”對于公產房承租權比照私有財產的保護規則進行處理，該案殊值借鑒。
(來源: 天津市高級人民法院 作者:李超)
